Title: Vážený pane přednosto,
Author: padouch
Last saved by: Martin Robeš
Company: Kancelář veřejného ochránce práv

JUDr. O. Motejl
Závěrečná zpráva § 18

V Brně dne 31. července 2003
Sp. zn. : 5046/2002/VOP/JC

Zpráva o průběhu šetření

ve věci podnětu občanského sdružení Děti Země, týkajícím se průchodu dálnice D8 CHKO České středohoří

A

Na veřejného ochránce práv se v zastoupení občanského sdružení Děti Země obrátil Mgr. Pavel Doucha z občanského sdružení Ekologický právní servis (dále „sdružení“), ve věci rozhodování správních orgánů v souvislosti se zamýšlenou výstavbou cca 17 km dlouhého úseku dálnice D8 skrze chráněnou krajinnou oblast České středohoří (stavba 0805 Lovosice-Řehlovice). 

B

Sdružení zpochybňuje především postupy Správy Chráněné krajinné oblasti České středohoří (dále Správa CHKO) a Ministerstva životního prostředí (dále též ministerstvo) při vydávání souhlasu k zásahu do krajinného rázu dle § 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále též zákon). Rozhodnutí prvoinstančního orgánu, tj. Správy CHKO č.j. 2103/XII-8/01-Ký ze dne 21.5.2001 (současně jím byl udělen dle § 44 cit. zákona souhlas k umístění stavby), bylo dle sdružení vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci. Nebyla ověřena míra zásahu do zájmů chráněných ust. § 12 zákona č. 114/1992 Sb. a tím došlo k porušení ust. § 3 odst. 4 resp. ust. § 46 správního řádu. 

Jak sdružení uvádí, Správou CHKO shromážděné podklady jsou nedostatečné pro spolehlivé zjištění vlivu dálnice na krajinný ráz. Sdružení upozorňuje, že vysoká hodnota krajinného rázu území, potvrzená již tím, že bylo vyhlášeno chráněnou krajinnou oblastí, nepochybně odůvodňuje zpracování speciálního odborného materiálu, který by podrobně zhodnotil vliv stavby na krajinný ráz. Sdružení zdůrazňuje, že takový materiál měl být při rozhodování k dispozici, tím spíše, že detailní posouzení vlivu liniových staveb na krajinný ráz, byť se jedná o stavby umístěné mimo zvláště chráněná území, je běžnou praxí. Sdružení poukazuje na to, že například pro úsek dálnice D8 Trmice - Ústí nad Labem - státní hranice (stavba 0807) si správní orgány v rámci řízení dle § 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. nechaly zpracovat nejen odborný posudek o vlivu dálnice na krajinný ráz, ale i oponentní stanovisko. Sdružení konstatuje, že podklady, jež měly orgány ochrany přírody při svém rozhodování k dispozici, tj.
-	dokumentace dle zákona č. 244/1992 Sb. o hodnocení vlivů stavby 0805 Lovosice-Řehlovice na životní prostředí (1995),
-	Ing.arch. Vorel I. a kol.: České středohoří. Hodnocení území CHKO z hlediska krajinného rázu. Analýza charakteru a identity krajiny (1999),
-	Ing.arch. Vorel I.: Dálniční most č. 202 – Vchynice. Hodnocení vlivu stavby na krajinný ráz (1998),
-	Interní materiál: Chráněná krajinná oblast České středohoří. Hodnocení krajinného rázu (2000),
zahrnují pouze popis krajinného rázu v CHKO České středohoří a již se nezabývají hodnocením vlivu celé stavby 0805 na krajinný ráz (posouzena byla pouze malá část stavby - dálniční most Vchynice). Odůvodnění jednotlivých rozhodnutí orgánů ochrany přírody ve věci pak neobsahují žádný popis správního uvážení, z něhož by bylo lze dovodit, jakými úvahami byly orgány vedeny při svém rozhodování, že stavba je z pohledu ochrany krajinného rázu přípustná.    

Jelikož požadavek sdružení Děti Země na doplnění řízení o odborný posudek byl ministerstvem odmítnut, zadalo sdružení Ekologický právní servis z vlastního podnětu zpracování posudku o vlivu stavby předmětného úseku dálnice D8 (stavba 0805) na krajinný ráz v CHKO České středohoří u Fakulty architektury Českého vysokého učení technického v Praze (autorem posouzení je Ing.arch. Ivan Vorel, CSc., který vypracoval výše zmiňované podkladové materiály, o něž se orgány ochrany přírody při svém rozhodování opírají). Toto odborné posouzení ze září 2002 mi bylo předloženo v příloze podnětu. Posudek tvoří podkladový materiál („Identifikace vlivů navrhované stavby na krajinný ráz ve smyslu § 12 zákona č. 114/1992 Sb.“) a dále vlastní „Vyhodnocení zásahu do krajinného rázu ve smyslu § 12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny“ (dále vyhodnocení).

Z posudku vyplývá, že podklady, jež Správa CHKO použila při rozhodování o souhlasu k zásahu do krajinného rázu, jsou pro spolehlivé zjištění skutečného stavu věci nedostatečné (zejména kapitola A.2., str. 4 a násl. vyhodnocení). Závěry posudku jsou potom následující (kapitola E.1., str. 46 vyhodnocení): „Navrhovaná stavba v předložené podobě vedení trasy a technického řešení představuje v dílčích úsecích silný vliv na rysy a hodnoty krajinného rázu, přičemž některé z těchto rysů a hodnot mají jedinečný význam. Předložené řešení je proto z hlediska ochrany krajinného rázu dle § 12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, nepřijatelné“. S ohledem na toto zhodnocení posudek následně představuje možnosti ke zmírnění vlivu dálnice D8 - stavby 0805 na krajinný ráz (překrytí komunikace u Bílinky, zjednodušení mimoúrovňové křižovatky Bílinka, vyřešení mostu přes Opárenské údolí jakožto nové estetické hodnoty, tunel Kubačka, obchvat Vchynice, vyřešení krajinářských úprav podél trasy – blíže kapitola E.3., str. 48 a násl. vyhodnocení). Závěry posudku byly v rámci oponentního řízení potvrzeny dalšími čtyřmi experty na problematiku krajinného rázu.

Byť sdružení principielně nesouhlasí s trasováním dálnic přes chráněná území, za současného stavu akceptuje nutnost vybudovat kapacitní silniční spojení mezi Prahou, Ústím nad Labem a Drážďany přes Chráněnou krajinnou oblast České středohoří. S předloženým řešením průchodu dálnice Českým středohořím však podle něj nelze souhlasit, neboť výrazným způsobem poškozuje zájmy ochrany přírody a krajiny. I s odkazem na odborné posouzení Fakulty architektury Českého vysokého učení technického v Praze sdružení zdůrazňuje, že řešení ohleduplnější k zájmům chráněným zákonem č. 114/1992 Sb. existují. Jádro navržených úprav spatřují ve výstavbě tunelu délky 3,35 km pod svahy nad labským údolím (současně by tím byly eliminovány problémy související s vedením dálnice sesuvnými svahy nad Prackovicemi) a v redukci naddimenzované dálniční křižovatky v blízkosti Národní přírodní rezervace Lovoš.

 C

V rámci svého šetření jsem si vyžádal od ministra životního prostředí stanovisko ke skutkovým a právním otázkám. 

Ministr ve své odpovědi, jež mi byla doručena dne 30.5.2003, zdůrazňuje, že v předmětném území byla z hlediska konkrétních okolností dané věci otázka veřejného zájmu již dostatečně posouzena. Při rozhodování o udělení výjimky pro průchod dálnice D8 územím CHKO České středohoří (§ 43 zákona č. 114/1992 Sb.) je neoddělitelnou součástí správní úvahy právě posouzení převahy jiného veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody. Ministerstvo vycházelo z konkrétního ovlivnění předmětu ochrany CHKO, kde kromě přírodních, historických a kulturních hodnot je to i ráz krajiny. Podkladem pro vypracování rozhodnutí pro průchod dálnice D8 územím CHKO byla dle ministra mj. studie z prosince r. 1999, vypracovaná f. Ateliér V Praha - Ing.arch. Ivan Vorel, s názvem „České středohoří - hodnocení území z hlediska krajinného rázu“. Trasa je volena tak, aby nedocházelo k významnějšímu ovlivnění hodnot, které jsou předmětem ochrany tohoto zvláště chráněného území. Orgán ochrany přírody usoudil, že výrazná převaha veřejného zájmu na dopravním spojení nadregionálního významu spočívá nejen ve vysoké intenzitě jiného veřejného zájmu, ale i v modifikované intenzitě zájmu ochrany přírody dané tím, že navrhovaná trasa je vedena méně citlivými oblastmi CHKO a její realizace je vázána na soubor podmínek. Míra veřejného zájmu na stavbě D8 byla poměřována tím, že dálnice D8 jako dopravní spojení dálničního typu mezi Prahou, Ústím, Drážďany a Berlínem v navrhované variantě průchodu CHKO byla posouzena v souladu se zákonem č. 244/1992 Sb. a bylo k ní vydáno souhlasné stanovisko, vláda ČR pak svým nařízením č. 64/1996 Sb. schválila územní plán velkého územního celku pro danou oblast, včetně příslušného koridoru pro stavbu dálnice se souhlasem MŽP. Ministr poukazuje též na to, že žadatel byl těmito kroky udržován v dobré víře, že výjimka bude povolena.

Ministr dále konstatuje, že po udělení výjimky dle § 43 zákona se o umístění stavby předmětného úseku dálnice na území CHKO rozhoduje v samostatném řízení podle ustanovení § 44 (souhlas k umístění stavby) resp. § 12 (souhlas k zásahu do krajinného rázu) zákona, jež následuje po povolení základní výjimky pro průchod zvláště chráněným územím. Jak uvádí, sdružením Děti Země, Klub za udržitelnou dopravu, bylo požádáno o obnovu řízení pravomocně ukončeného rozhodnutím MŽP č.j. 530/975/2001-RNDr.Abt. ze dne 19.9.2001, jímž byl udělen souhlas dle § 12 resp. 44 zákona. Uplatněný důvod obnovy se opírá právě o posudek ze září 2002, vypracovaný Ing.arch Ivanem Vorlem, v němž se doporučuje změnit inkriminované úseky předmětné dálnice tak, aby měla mnohem menší dopad na krajinný ráz CHKO. Prvostupňovým orgánem nebyla obnova řízení povolena. Rozhodnutí o nepovolení obnovy bylo napadeno rozklady. Jak mě ministr informoval dopisem ze dne 31.7.2003, svým rozhodnutím č.j. M/100605/03, SRK/359/R-1450/03, jež nabylo právní moci dne 16.7.2003 rozklady zamítl a rozhodnutí o nepovolení obnovy potvrdil.  

Na závěr ministr učinil poznámku, že v případě rozhodnutí investora provést některé změny trasy dálnice by uvedený záměr vyžadoval proces posouzení vlivu na životní prostředí a současně by musely být projednány změny územních plánů velkých územních celků a územních plánů obcí, přičemž naplnění všech těchto povinností by si vyžádalo velmi pravděpodobně dobu cca tří let.

Ke stanovisku ministra životního prostředí zaslalo sdružení repliku. Sdružení především polemizuje se závěrem, že nedojde k významnějšímu ovlivnění hodnot, které jsou předmětem ochrany CHKO. Jak uvádí, jediný zpracovaný posudek prokázal, že dojde k výraznému zásahu do krajinného rázu. Naopak tvrzení ministra není doloženo žádnými věcnými podklady, které by se detailně zabývaly právě vlivem připravované stavby na krajinný ráz. Odkaz na studii z prosince roku 1999 „České středohoří - hodnocení území z hlediska krajinného rázu“ je v daném případě nedostačující, neboť se jedná o studii, která kategorizuje území CHKO podle úrovně dochovaného krajinného rázu (pro každou kategorii stanoví regulativy využití území), avšak nehodnotí vliv stavby dálnice D8 na krajinný ráz. Z tzv. dokumentace o vlivech stavby na životní prostředí, jež byla podkladem pro vydání stanoviska EIA dle § 11 zákona č. 244/1992 Sb., pak lze snadno zjistit, že se posouzením vlivu stavby na krajinný ráz takřka nezabývá. Pokud jde o soubor podmínek stanovených orgánem ochrany přírody, na něž je realizace stavby vázána, sdružení upozorňuje, že z hlediska dopadů stavby na krajinný ráz jsou nevýznamné. Dle sdružení ministerstvo rezignovalo na prosazení vysoké úrovně ochrany krajinného rázu prostřednictvím úprav na trase dálnice (unikátní krajinný ráz byl přitom důvodem pro vyhlášení chráněné krajinné oblasti) a stavba dálnice tak byla s „kosmetickými“ úpravami schválena v té podobě, jak o ní investor v roce 1995 požádal. Sdružení zdůraznilo k osobě zpracovatele posudku Ing.arch. Ivana Vorla, že jde o specialistu, s nimž jak ministerstvo, tak investor, tj. Ředitelství silnic a dálnic ČR, v otázkách ochrany krajinného rázu běžně spolupracují a jehož závěry jsou zohledňovány.

Tvrzení ministra, že byl posouzen vliv dálnice na životní prostředí v souladu se zákonem č. 244/1992 Sb. je dle sdružení nepravdivé. Sdružení to dokládá písemnostmi ministerstva, z nichž vyplývá, že neproběhl proces posouzení vlivu stavby dálnice jako koncepce v souladu s postupem daným zákonem č. 244/1992 Sb. a z toho důvodu je stanovisko dle § 14 zákona č. 244/1992 Sb. absolutně neplatné (viz dopis ministerstva ze dne 5.5.1999 č.j. 269/700/2213/OPVŽP/99 adresovaný občanskému sdružení Děti Země či dopis ministra životního prostředí č.j. M/100652/99 ze dne 24.11.1999 adresovaný ministru dopravy). 

Podle sdružení konečně není přesné tvrzení, že by si prosazení navržených úprav vyžádalo neúměrné zpoždění výstavby. Sdružení se domnívá, že i trasa dálnice upravená dle posudku se drží v rámci koridoru vymezeného v územním plánu velkého územního celku Litoměřicko, u trasy v podzemí navíc odpadá nutnost stanovit pro dálnici územní ochranu. Měl by tak být dle sdružení zpracován především dodatek k EIA v rozsahu změny, což vzhledem k tomu, že není nutné mapovat např. vlivy na biotu (stavbou dálnice v tunelu nebude zasažena) nemůže být důvod pro zásadní oddálení výstavby. Sdružení dále poznamenalo, že pokud by se správní úřady držely lhůt, které jim právní řád stanoví pro jejich rozhodování a využívaly řádně všech procesních institutů, nemohlo by nikdy dojít k tak zjevným průtahům v jejich činnosti, jako tomu doposud v případě projednávání stavby dálnice D8 v CHKO České středohoří bylo. Sdružení dovozuje, že budou-li další postupy správních úřadů v souladu s právními předpisy, nelze seriozně argumentovat zpožděním výstavby. 

D

Průchod dálnice chráněnou krajinnou oblastí je v České republice bezprecedentní záležitostí. Není přitom sporu o tom, že v jakékoli variantě vedení dálnice D8 v CHKO České středohoří půjde o výrazný zásah do předmětu ochrany tohoto zvláště chráněného území. Očekával bych proto zvláště pečlivý postup všech zainteresovaných úřadů. Domnívám se, že činnost orgánů veřejné správy, zejména pak orgánů působících k ochraně životního prostředí, by u takto kontroverzního záměru měla zřetelně směřovat k nalezení pro životní prostředí co nejméně zatěžující varianty. Právě v případě průchodu dálnice D8 CHKO České středohoří nicméně musím konstatovat, že existují velké pochybnosti, zda se tak skutečně stalo. Jak totiž vyplývá z informací, které mi byly doposud k dispozici, výběr vhodné trasy pro dálnici D8 je od počátku provázen mnoha nejasnostmi a pochybeními v postupech státní správy. 

I. Koncepční posouzení dálnice D8 ve smyslu § 14 zákona č. 244/1992 Sb.

S cílem přispívat k výběru z hledisek ochrany životního prostředí optimálních variant investičních záměrů byl schválen zákon č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (EIA). Jeho účinnost byla stanovena k 1. červenci 1992. Tento zákon přitom zakotvuje nejen požadavek na posuzování již konkrétních projektů (v daném případě dílčí stavba D8 - 0805 Lovosice-Řehlovice) tzv. projektovou EIA, ale i rozvojových koncepcí (např. dopravní koncepce či územně plánovací dokumentace) tzv. strategickou EIA. Právě u síťových staveb dopravní infrastruktury vystupuje význam této procedury, zakotvené v zákoně č. 244/1992 Sb., do popředí, když na úrovni projektu konkrétního úseku již zjevně nelze z širších hledisek vážit optimální podobu dopravní infrastruktury (výběr konkrétní trasy zamýšlené dálnice). Stavbu dálnice je vcelku logicky nutno posuzovat především jako celek. Nezbývá než konstatovat, že v případě dálnice D8 k takto komplexnímu a včasnému (tedy ještě před zahrnutím dálnice D8 v povrchové trase přes CHKO České středohoří do územně plánovací dokumentace) posouzení nedošlo. To je závažný nedostatek, jenž zpochybňuje celý další postup projednávání stavby D8 přes CHKO České středohoří.    

V rozhodnutí ministra životního prostředí č.j. M/1000130/01, SRK/813/R-1057/00 ze dne 14.2.2001, kterým byla pravomocně povolena výjimka pro průchod dálnice D8 územím CHKO je argumentováno (str. 8 + str. 3) usnesením vlády ČR ze dne 10.11.1993 č. 631 o rozvoji dálnic a čtyřpruhových silnic pro motorová vozidla v ČR do r. 2005, z jehož přílohy č. 1 má vyplývat, že dálnice D8 je směrem na Berlín vedena přes Ústí nad Labem, a z přílohy č. 2 má vyplývat, že stavba č. 0805 je výslovně označena „Lovosice - Řehlovice“ Zde nutno poznamenat, že jde o koncepční materiál, který vůbec nebyl posouzen z hlediska vlivů na životní prostředí, a tudíž k němu ani nebylo vydáno stanovisko (souhlasné či nesouhlasné) ministerstva životního prostředí jako posuzujícího orgánu. Dle § 14 odst. 5 zákona č. 244/1992 Sb. schvalující orgán, v daném případě vláda, neprojedná koncepci bez stanoviska. Vláda svým usnesením č. 631 přesto plán rozvoje kapacitní sítě pozemních komunikací v roce 1993 i bez stanoviska schválila. Zmínit je také zapotřebí, že v roce 2000, resp. 2001, kdy se rozhodlo o udělení výjimky k průchodu CHKO se již jednalo o koncepci, která byla překonána, neboť vláda v roce 1999 projednala koncepci „Návrh rozvoje dopravních sítí v ČR do roku 2010“ (viz níže). Ztěží lze nahlížet jako na postup v souladu s principy právního státu a dobré správy, jestliže ministerstvo životního prostředí se o protiprávně přijatou zastaralou koncepci (z roku 1993) opírá ve svém rozhodnutí o výjimce.

Koncepce ministerstva dopravy nazvaná „Návrh rozvoje dopravních sítí v ČR do roku 2010“ se již předmětem posouzení dle § 14 zákona č. 244/1992 Sb. ze strany ministerstva životního prostředí stala, a to v roce 1999. Ke koncepci bylo vypracováno ve smyslu § 14 cit. zákona odborné hodnocení zpracovatelským týmem RNDr. Miroslava Martiše, CSc. (Ústav aplikované ekologie LF ČZU Kostelec nad Černými Lesy). Hodnocení obsahovalo variantu nulovou (varianta V - referenční, tj. výchozí stav) a tři rozvojové varianty, základní variantu ministerstva dopravy (varianta X), variantu ministerstva dopravy upravenou podle jednání s orgány Evropské unie (varianta Y) a variantu vycházející z alternativní koncepce Českého a Slovenského dopravního klubu a respektující některé názory MŽP (varianta Z). Ministerstvo životního prostředí vydalo dne 24.6.1999 pod č.j. M/1137/700/1412/OPVŽP/99 k „Návrhu rozvoje dopravních sítí v ČR do roku 2010“ souhlasné stanovisko, a to konkrétně ke kombinaci variant Y a Z. Pokud jde o dálnici D8, znamená to, že ministerstvo souhlasilo s vedením D8 v trase Praha - Lovosice - Ústí nad Labem - Petrovice - hranice Německa, pouze za podmínky průchodu CHKO tunelem nebo tunely s parametry zaručujícími ochranu nejcennějších částí CHKO. Ministerstvo uvedlo, že záměr uvažovaný ve variantě Y (tunelová varianta průchodu CHKO) poskytuje prostor pro hledání podmínek podstatně zmírňujících dopady průchodu dálnice přes CHKO České středohoří. Mimo to ministerstvo zvažovalo trasu zcela se vyhýbající území CHKO, když uvedlo, že k rozhodnutí o definitivní poloze trasy E55 do Saska budou ve spolupráci s německou stranou dále sledovány dvě varianty, které se dopracují společně s posouzením vlivů na životní prostředí včetně přeshraničních vlivů: 
-	buď propojení dálnice D8 a německé dálnice A17 Lovosice - Pirna (s tunelovou variantou v CHKO České středohoří)
-	nebo postupné vybudování rychlostní silnice v koridoru Most - Freiberg, tj.  trasa zcela mimo CHKO České středohoří.

K povrchové variantě průchodu CHKO (varianta X), prosazované ministerstvem dopravy, potažmo investorem Ředitelstvím silnic a dálnic ČR, se v odborném hodnocení, vypracovaném ve smyslu § 14 zákona č. 244/1992 Sb. uvádí následující: „Ve variantě X je mimořádně konfliktní úsek dálnice D8 Lovosice - Řehlovice, zde se tento záměr dostává do tvrdé kolize s jádrem CHKO České středohoří. Výstavba dálnice na území CHKO je zakázána ustanovením § 26 odst. 1 písm. f/ zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Vydání případné výjimky ze zákona č. 114/1992 Sb. postrádá oporu v ekologických argumentech (unikátnost oblasti Českého středohoří v evropském měřítku, rozpor se základními atributy pro vyhlášení CHKO, neodvratitelnost fragmentace CHKO apod.)“. 

Vláda vydala dne 21. července 1999 k Návrhu rozvoje dopravních sítí v ČR do roku 2010 usnesení č. 741. Vláda usnesením vyzvala ministra životního prostředí ve spolupráci s ministry dopravy a spojů a pro místní rozvoj urychleně řešit problematiku vedení dálnice D8 Chráněnou krajinnou oblastí České středohoří. Nutno též zmínit, že v příloze usnesení č. 741 (obsahem přílohy je vládou schválené vedení dopravních sítí)se pod písm. j/ nachází jedna z alternativních variant kapacitní komunikace k hranicím SRN, a to rychlostní silnice R28, úsek Postoloprty - Most - Mníšek - hranice Německa, která měla být dle znění písm. j/ přílohy řešena v případě souhlasu německé strany z hlediska návaznosti na německou silniční síť. Z toho lze usuzovat, že s touto, z environmentálních hledisek nejpřijatelnější variantou kapacitního silničního spojení směr severní hranice se SRN, bylo nadále počítáno.  Nic ovšem nenasvědčuje tomu, že by oba koridory trasy E55 do Saska (tj. koridor Lovosice – Pirna resp. Most – Freiberg) skutečně byly následně dopracovány a posouzeny (ve smyslu zákona č. 244/1992 Sb., včetně posouzení přeshraničních vlivů) tak, jak bylo ministerstvem životního prostředí požadováno v jeho souhlasném stanovisku k „Návrhu rozvoje dopravních sítí v ČR do roku 2010“ (č.j. M/1137/700/1412/OPVŽP/99 ze dne 24.6.1999).  

Usnesením vlády ČR č. 509 ze dne 22. května 2000 byl vydán souhlas s uzavřením mezinárodní dohody o propojení české dálnice D8 a německé dálnice A17 na společných státních hranicích výstavbou hraničního mostu. Dne 12. září 2000  byla dohoda podepsána ministry dopravy ČR a SRN. Sjednání dohody o propojení dálnic v prostoru st. hranice u Krásného Lesa fakticky znamenalo odmítnutí ve smyslu strategického posouzení k životnímu prostředí nejohleduplnější varianty ukončení dálnice D8 v Lovosicích (současně s vyloučením těžké nákladní dopravy po stávající I/8 z Lovosic přes Teplice na Cínovec a využitím terminálu kombinované dopravy po železnici v Lovosicích) a vystavění kapacitní komunikace do SRN okolo Mostu.

Ve shodě s vládou uloženým úkolem dořešit problematiku vedení dálnice D8 CHKO České středohoří zadalo ministerstvo životního prostředí v roce 1999 zpracování srovnávací ekonomicko-technické studie různých variant vedení dálnice D8 v úseku Lovosice – Řehlovice. Studie byla dokončena koncem roku 1999 (byla zpracována firmou ILF Consulting Engineers Praha, s. r. o.) a potvrdila reálnost jiných technických řešení (tunelové varianty). K možnostem ekologicky šetrnějšího řešení stavby dálnice se měly vyjadřovat i studie předložené ministerstvem dopravy (Zjednodušená srovnávací studie průchodu dálnice D8 CHKO České středohoří; Srovnávací studie variant dálnice D8 - průchod CHKO České středohoří - orientační geologické posouzení). Ředitelství silnic a dálnic ČR jako investor ovšem nadále trvalo na původní povrchové variantě, o jiných alternativách odmítlo jednat (viz odůvodnění rozhodnutí ministerstva o výjimce k průchodu CHKO č.j. 100410/00-OOP/4666/00 ze dne 13.7.2000 - první odstavec na str. 8, resp. též přípis ministra životního prostředí ze dne 24.11.1999 č.j. M/100652/99). Přístup Ředitelství silnic a dálnic ČR k problému byl bez ohledu na úkol uložený vládou ministerstvem dopravy tolerován.

II. Rozhodování o výjimce k průchodu CHKO dle § 43 zákona č. 114/1992 Sb. a projektové posouzení stavby D8  0805 Lovosice-Řehlovice ve smyslu § 11 zákona č. 244/1992 Sb.

Rozhodnutím ze dne 20.11.1998 č.j. 3039/97-OOP/1405/97 ministerstvo neudělilo výjimku k průchodu dálnice D8 CHKO České středohoří povrchovou trasou předloženou Ředitelstvím silnic a dálnic ČR (ministerstvem bylo mj. argumentováno, že kapacitní silniční spojení do SRN je možno vést i koridory zcela mimo CHKO České středohoří, v němž je výstavba dálnic ze zákona zakázána). Ministr životního prostředí nicméně svým rozhodnutím ze dne 19.2.1999 č.j. M/20003/99, SRK/100/R-824/99 vrátil věc k novému projednání s tím, že vyzval k tomu, aby zejména s ohledem na skutečnost, že dálnice byla dovedena až před hranici CHKO, orgán ochrany přírody hledal v součinnosti s investorem vhodné řešení, které umožní základní záměr, tj. průchod dálnice CHKO, realizovat. Jak již bylo zmíněno, ke společnému hledání optimální varianty pak směřovala také výzva vlády ministrovi životního prostředí, ministrovi dopravy resp. ministrovi pro místní rozvoj obsažená v usnesení vlády č. 741 ze dne 21. července 1999. 

Přípisem ze dne 24.11.1999 č.j. M/100652/99 se ministr životního prostředí obrátil na ministra dopravy a upozornil jej, že Ředitelství silnic a dálnic ČR ani ministerstvo dopravy nereagovaly na vstřícné kroky ministerstva životního prostředí v souvislosti se zrušením rozhodnutí o neudělení výjimky k průchodu CHKO a nepředložily návrh nové varianty. Z jejich strany bylo trváno na původní variantě převážně povrchového vedení dálnice zejména s odkazem na to, že již byla projednána dle zákona č. 244/1992 Sb. K tomu ministr v cit. přípisu uvedl, že procedura EIA neproběhla v souladu se zákonem, konkrétně pochybením bylo, že v jejím rámci nebyla vůbec zpracována tunelová varianta. 

Z informací, jež mám k dispozici, vyplývá, že ministerstvo životního prostředí ještě na čele s ministrem F. Bendou v roce 1995 skutečně doporučilo k rozpracování v rámci EIA pouze koridor C s převážně povrchovým vedením dálnice, čímž zcela vyloučilo tunelové varianty z posuzování (jak shora popsáno neexistovalo přitom ani koncepční posouzení dálnice D8 ve smyslu § 14 zákona č. 244/1992 Sb.). EIA má charakter expertního podkladu pro následná řízení, v nichž se s konečnou platností rozhoduje o umístění a povolení stavby. Je-li všeobecně přijímáno, že posláním procesu EIA je porovnání více plnohodnotných variant, nezbývá než konstatovat, že v daném případě nebyl vůbec naplněn účel a smysl procedury posuzování vlivu na životní prostředí. 

Ministr životního prostředí ve svém přípisu ze dne 24.11.1999 č.j. M/100652/99 zdůraznil, že z hlediska ochrany přírody byla tunelová varianta shledána jako nejlépe vyhovující, ale vybrána nebyla s ohledem na finanční nákladnost. Dle ministra ovšem za situace, kdy investor nerespektuje zákaz umisťovat stavbu dálnice do CHKO, měl by se zvýšenou finanční náročnosti počítat. Ministr konstatoval s ohledem na nevstřícný postoj investora i ministerstva dopravy, že nezbude než žádost o výjimku opětovně zamítnout. Z pohledu respektování požadavků ochrany přírody je v cit. přípisu ministrem prosazováno vedení trasy dálnice tunelem o přibližné délce do 4 km, kterým by se převedla přes nejcennější území chráněné oblasti. Ministr se nedomnívá, že je tunel zbytečný a neodůvodněný jak tvrdí investor, neboť umožní zachovat celistvost evropské ekologické sítě EECONET (její pás, tzv. „key stone area“ má v oblasti zamýšleného průchodu dálnice šířku cca 4 km), krajinný ráz CHKO i migrační cesty živočichů. Jak je z přípisu dále zřejmé, ministr se dožadoval technického prověření návrhu alternativní trasy nezaujatým subjektem, neboť hodnocení ze strany Ředitelství silnic a dálnic ČR a ministerstva dopravy považoval za záměrně zkreslující. 

Navzdory výše uvedenému výsledku strategického hodnocení vlivů koncepce rozvoje dopravních sítí na životní prostředí a z něj vycházejícímu stanovisku dle § 14 zákona č. 244/1992 Sb., jež preferovalo tunelovou trasu dálnice, navzdory zpracovaným studiím, i navzdory jednoznačně vyjádřenému názoru ministra životního prostředí na optimální podobu průchodu D8 CHKO (viz jeho přípis ministru dopravy č.j. M/100652/99 ze dne 24.11.1999) ministerstvo životního prostředí v roce 2000 vydalo výjimku na povrchovou trasu dálnice D8 přes CHKO České středohoří, a to rozhodnutím č.j. 100410/00-OOP/4666/00 ze dne 13.7.2000, potvrzeným rozhodnutím ministra č.j. M/100130/01, SRK/813/R-1057/00 ze dne 14.2.2001. 

V rozhodnutí o výjimce se argumentuje tím, že koridor do kterého je stavba situována, byl schválen ministerstvem životního prostředí na základě studie předložené Ředitelstvím silnic a dálnic ČR, posouzené podle § 14 zákona č. 244/1992 Sb. a bylo vydáno stanovisko pro další řešení průchodu dálnice D8 přes CHKO vedením trasy v koridoru C, varianta 2, s tím, že bude porovnána v alternativě s vedením trasy v koridoru C, varianta 1. Dále se uvádí, že tyto varianty byly poté posouzeny podle § 6 zákona č. 244/1992 Sb. a bylo vydáno souhlasné stanovisko ministerstva dle § 11 cit. zákona na variantu C2. Odkazováno je rovněž na územně plánovací dokumentaci velkého územního celku okresu Litoměřice, v jejíž závazné části (vyhlášena nařízením vlády č. 64/1996 Sb.) byl vymezen jako veřejně prospěšná stavba koridor povrchové trasy dálnice D8 přes CHKO. Připomínám, že o uvedenou argumentaci se opírá i odpověď ministra na moji výzvu (viz výše pod bodem C) a jejím prostřednictvím jsou obhajovány postupy ministerstva při udělení výjimky k průchodu D8 CHKO České středohoří i následného souhlasu k zásahu do krajinného rázu.

Z mých zjištění nicméně vyplývá závěr, že taková argumentace nemůže obstát. Jak již bylo zmíněno, strategické posouzení koncepce dálniční sítě v ČR (včetně kapacitní komunikace ve směru severní hranice ČR s Německem) bylo v souladu s právními předpisy provedeno teprve v roce 1999. Ostatně tvrzení, že byl v letech 1995-96 posouzen vliv dálnice D8 na životní prostředí v souladu se zákonem č. 244/1992 Sb. vyvrací samo ministerstvo životního prostředí ve stanovisku legislativní komise ministra životního prostředí ze dne 31.3.1999 (následně i přímo ministr životního prostředí ve svém přípisu ze dne 24.11.1999 č.j. M/100652/99 adresovaném ministru dopravy). Legislativní komise dospěla k jednoznačnému závěru, že výběr trasy, který měl být proveden v roce 1995 tzv. strategickou (koncepční) EIA s odvoláním na § 14 zákona č. 244/1992 Sb., je od samého počátku absolutně neplatný (vzhledem k nedostatku formálních a obsahových náležitostí se nejednalo o koncepci). Jak v přípisu ze dne 5.5.1999 č.j. 269/700/2213/OPVŽP/99, zaslaném sdružení Děti Země, ministerstvo životního prostředí uvádí: „dopis ministerstva ze dne 20. dubna 1995 č.j. OÚV/139/95 není stanoviskem podle ustanovení § 14 zákona č. 244/1992 Sb.“. Ministerstvo životního prostředí tedy nepotvrdilo klíčový argument investora, že jde o dokument, který je výsledkem posouzení dálnice D8 dle § 14 zákona č. 244/1992 Sb. (viz odůvodnění rozhodnutí ministerstva o výjimce k průchodu CHKO č.j. 100410/00-OOP/4666/00 ze dne 13.7.2000 - třetí odstavec na str. 11), je proto zarážející, že přesto výjimku k průchodu CHKO udělilo.   

V důsledku nikoli řádného strategického posouzení dálnice D8 je samozřejmě zpochybněna i tzv. projektová (inženýrská) EIA ve smyslu § 11 zákona č. 244/1992 Sb., navazující v roce 1996 na výběr koridoru C (jak shora popsáno v rámci projektové EIA byly posuzovány pouze dvě varianty dálnice v koridoru C s převážně povrchovým vedením trasy, nikoli tedy ostatní plnohodnotné varianty včetně tunelových, což již samo o sobě projektovou EIA devalvuje). Stejně tak je zpochybněno vymezení koridoru dálnice D8 v územně plánovací dokumentaci velkého územního celku Litoměřicko, když evidentně též vychází z předpokladu, že proběhlo řádné posouzení koncepce a projektu dle zákona č. 244/1992 Sb.

Je s podivem, že ministerstvo životního prostředí v roce 1999 na podkladě provedené strategické EIA týkající se rozvoje dopravních sítí, vydá kladné stanovisko k tunelové variantě průchodu CHKO, v následujícím roce však při rozhodování o výjimce tento fakt zcela opomíjí a odvolává se na závěry pět let starého posouzení, přitom v mezidobí (v roce 1999) tím samým ministerstvem zásadně zpochybněného.

Rozhodnutí musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci, řízení je třeba vést tak, aby posilovalo důvěru občanů ve správnost rozhodování a aby přijatá rozhodnutí byla přesvědčivá (§ 3 odst. 4 správního řádu). Mám za to, že postupy ministerstva životního prostředí nesvědčí o respektování předmětného ustanovení. 

III. Souhlas k zásahu do krajinného rázu dle § 12 zákona č. 114/1992 Sb.

Ze stanoviska ministra je zřejmé, že skutečně nebyl zpracován žádný odborný hodnotící materiál týkající se dopadů stavby na krajinný ráz se zaměřením na úsek dálnice D8 0805 Lovosice - Řehlovice. Pokud jde o podklady, jež správní orgány použily při rozhodování o souhlasu k zásahu do krajinného rázu, znaleckým posudkem je s podrobným zdůvodněním (kapitola A.2., str. 4 a násl. vyhodnocení) konstatováno, že jsou pro spolehlivé zjištění skutečného stavu věci nedostatečné. Nutno též dodat, že výslovný požadavek sdružení Děti Země na doplnění řízení o odborný posudek byl ministerstvem odmítnut.

Argument sdružení, že vypracování posudku ke vlivu liniových staveb na krajinný ráz je běžnou praxí (a to i u staveb umístěných mimo zvláště chráněná území) ministr nezpochybnil. Proč zpracování posudku nebylo vyžádáno i v rámci řízení o vydání souhlasu k zásahu do krajinného rázu stavbou D8 0805 Lovosice - Řehlovice, zodpovězeno nebylo. Přitom je třeba poznamenat, že ještě v roce 1999 ministerstvo životního prostředí zastávalo názor, že je nutno, mj. právě s ohledem na ochranu krajinného rázu CHKO České středohoří, trvat na převedení dálnice přes nejcennější území CHKO tunelem o přibližné délce do 4 km (viz přípis ministra životního prostředí ze dne 24.11.1999 č.j. M/100652/99). Z mé strany tak lze spekulovat, že si orgány ochrany přírody zřejmě byly vědomy, že již bylo o podobě průchodu dálnice D8 CHKO České středohoří stejně rozhodnuto (viz rozhodnutí o výjimce č.j. 100410/00-OOP/4666/00 ze dne 13.7.2000, potvrzené rozhodnutím č.j. M/100130/01, SRK/813/R-1057/00 ze dne 14.2.2001) a na důsledné hájení krajinného rázu v řízení o souhlasu k zásahu do krajinného rázu rezignovaly (odůvodnění napadených rozhodnutí ve věci, důsledně odkazující na udělenou výjimku, tuto moji úvahu v podstatě potvrzují). Vyvstává otázka po smyslu, potažmo hospodárnosti, takto vedeného řízení.  

Sdružení na ochranu přírody v zásadě akceptují fakt, že byl povolen průchod dálnice D8 CHKO České středohoří, a své úsilí směřují k tomu, aby se tak stalo z hlediska ochrany životního prostředí co nejméně zatěžujícím způsobem. Zpochybňují proto vydaný souhlas k zásahu do krajinného rázu a upozorňují, že se zřetelem k ochraně krajinného rázu existují přijatelnější řešení. Svá tvrzení dokládají odborným posudkem o vlivu stavby D8 0805 Lovosice - Řehlovice na krajinný ráz ze září 2002, zpracovaným Fakultou architektury ČVUT (Ing. arch. Vorel, CSc.). 

Za daných okolností, zejména při vědomí, že existující posudek zabývající se dopadem stavby na krajinný ráz vyznívá proti schválenému řešení, je obtížné ztotožnit se se závěrem ministerstva, že stavba v navržené podobě je z hlediska ochrany krajinného rázu přípustná. 

E

Domnívám se, že v současnosti musí být prvořadým úkolem orgánů veřejné správy faktická nápravy důsledků pochybení, ke kterým při projednávání dálnice D8 došlo (viz shora pod bodem D). Nelze připustit, že by tato pochybení měla již k tíži životního prostředí (viz závěr posudku Fakulty architektury ČVUT: „předložené řešení je z hlediska ochrany krajinného rázu dle § 12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, nepřijatelné.“). 

Vyzývám tímto zainteresované instituce, zejména ministerstvo životního prostředí, ministerstvo dopravy, Krajský úřad Ústeckého kraje, Správu CHKO České středohoří, aby se v součinnosti s investorem a zástupci občanských aktivit zasadili o nalezení přijatelnějšího řešení. 

Nedomnívám se, že by si prosazení navržených úprav ve smyslu posudku Fakulty architektury ČVUT vyžádalo neúměrný časový posun výstavby (v současnosti je dokončení dálnice přes CHKO naplánováno na rok 2006). Především upuštění od realizace některých částí stavby (redukce křižovatky Bílinka) si jistě nevyžaduje změny územně plánovací dokumentace, stejně tak nevyžaduje nové posouzení EIA (jde o umenšení negativního vlivu dálnice na životní prostředí). To samé platí pro úpravy výškového vedení trasy, tj. zahloubení do větších zářezů (včetně překrytí dálnice v prostoru Bílinky - hloubený tunel), resp. úpravy mohutné estakády v prostoru před Prackovickým lomem (v případě že nebude realizována krajinářsky vhodnější varianta vedení dálnice tunelem Kubačka). 

Co se týče prosazení realizace tunelu Kubačka, event. obchvatu Vchynice, dovolím si vyjádřit názor, že argumentace zpožděním výstavby v situaci, kdy mám za prokázané, že řádně neproběhla procedura posouzení vlivu na životní prostředí dle zákona č. 244/1992 Sb. (a tedy nebylo ani na místě závazně stanovovat v územně plánovací dokumentaci VÚC Litoměřicko jediný koridor průchodu dálnice D8 CHKO České středohoří) je sama o sobě pomýlená. Základním požadavkem kladeným na výkon veřejné správy je zákonnost. V tomto směru lze ztěží v postupech vedoucích k povolení povrchové trasy v CHKO České středohoří vysledovat důsledné naplňování litery zákona.

V současnosti nenalézám rozumný důvod pro to, aby úpravy, které zmírní vliv stavby D8 na krajinný ráz, nebyly realizovány. Jistě je nutno brát v potaz i relevanci zájmu na rychlé dostavbě dálnice D8, nicméně je otázkou, zda v situaci, v níž jde ve své podstatě o nevratný, přitom velmi intenzivní zásah do životního prostředí,  by měl převážit právě nad zájmem na ochraně přírody a krajiny. 

								    JUDr. Otakar   M o t e j l
     veřejný ochránce práv